Compras públicas sustentáveis: como o Estado usa o poder de compra para proteger o meio ambiente

Compras públicas sustentáveis são as aquisições do governo que incluem critérios ambientais, sociais e econômicos, e não apenas o menor preço. Como o Estado brasileiro é o maior comprador do país, movimentando cerca de 16% do PIB, esse poder de compra vira um instrumento de política ambiental. A Lei 14.133 de 2021 tornou o desenvolvimento nacional sustentável um princípio da licitação.

Quando um órgão público compra papel, combustível, ar-condicionado ou uma obra, quase ninguém pensa nisso como decisão ambiental. Mas é. O Estado brasileiro é, de longe, o maior comprador do país, e cada edital que ele publica pode empurrar o mercado numa direção ou noutra. Comprar sempre o mais barato, sem olhar o resto, é uma escolha. Exigir eficiência energética, madeira legal ou menor geração de resíduo é outra. As duas movimentam a mesma verba pública, mas produzem países diferentes.

Trabalho há mais de uma década com licitações e contratos no setor público, e essa é uma das coisas que mais me chamam a atenção no tema: o poder de compra do Estado é uma ferramenta de política ambiental que a maior parte das pessoas nem sabe que existe. Pesquisei essa intersecção ainda na graduação, ao estudar as aquisições de copos plásticos pelo Governo Federal. Este artigo explica o que são compras públicas sustentáveis, por que elas importam, o que a lei brasileira exige hoje e onde estão os obstáculos reais, a partir de quem vê o processo por dentro.

O que são compras públicas sustentáveis

Compras públicas sustentáveis, também chamadas de licitações sustentáveis ou contratações sustentáveis, são as aquisições governamentais que consideram critérios de sustentabilidade além do preço. A ideia central é simples: a proposta vencedora não é necessariamente a mais barata, e sim a mais vantajosa quando se considera o conjunto dos impactos.

Vale definir o conceito com precisão, porque ele é frequentemente reduzido apenas à dimensão ambiental. A sustentabilidade nas compras públicas se apoia em três pilares, os mesmos do ESG. O pilar ambiental trata do impacto sobre a natureza, como emissões, resíduos, consumo de água e energia, e origem legal dos insumos. O pilar social trata das condições de quem produz, como respeito à legislação trabalhista, inclusão e combate ao trabalho análogo ao escravo na cadeia. O pilar econômico vai além do preço de etiqueta e considera o custo ao longo de toda a vida do produto.

Esse terceiro pilar é o que mais gera mal-entendido, então convém fixá-lo. Custo do ciclo de vida é a soma de tudo que um bem custa desde a aquisição até o descarte, incluindo consumo de energia, manutenção, reposição e destinação final. Um equipamento mais caro na compra, porém mais eficiente e durável, pode sair muito mais barato ao longo dos anos. Comprar pelo menor preço imediato, ignorando esse cálculo, é frequentemente a opção mais cara no fim.

A compra pública sustentável, portanto, não é um favor ambiental que o Estado faz. É uma forma mais inteligente e completa de gastar o dinheiro público, que por acaso protege o meio ambiente enquanto o faz.

Por que o poder de compra do Estado importa tanto

A força das compras públicas sustentáveis vem da escala. O Estado brasileiro compra em um volume que nenhum agente privado alcança, e essa dimensão transforma a decisão de compra em política pública de fato.

Os números dão o tamanho do que se está falando. As compras governamentais equivalem a cerca de 16% do PIB brasileiro, segundo o Ministério da Gestão e da Inovação em Serviços Públicos. Em 2025, as contratações registradas no Portal Nacional de Contratações Públicas somaram cerca de R$ 1 trilhão em valores homologados, distribuídas em mais de 1 milhão de compras ao longo do ano. É um mercado que, se fosse uma economia isolada, estaria entre as maiores do mundo.

Quando um comprador desse porte muda seus critérios, o mercado inteiro se move. Se os órgãos públicos passam a exigir madeira com origem legal, o setor madeireiro se adapta para vender ao maior cliente. Se passam a comprar veículos mais eficientes, a indústria responde. É o que a doutrina jurídica chama de função regulatória ou extraeconômica da licitação: além de suprir a necessidade imediata do órgão, a compra pública é usada para induzir comportamentos e promover valores previstos na Constituição, como a proteção ao meio ambiente.

Aqui entra uma observação que faço a partir da prática. Esse poder de indução só funciona se o critério de sustentabilidade estiver bem escrito no edital e for realmente cobrado na execução. Critério vago, colado por obrigação formal e nunca fiscalizado, não muda nada. O poder de compra do Estado é enorme no papel; convertê-lo em efeito real depende de planejamento técnico na ponta, e é aí que mora a diferença entre a lei e a prática.

O que a lei brasileira exige: da 8.666 à Lei 14.133

A legislação brasileira não apenas permite as compras sustentáveis, ela as estabelece como princípio. E a evolução recente da lei reforçou isso de forma significativa.

A norma anterior, a Lei 8.666 de 1993, já mencionava a promoção do desenvolvimento nacional sustentável entre as finalidades da licitação, em uma alteração de 2010. Mas o tema aparecia de forma pontual e era, na prática, frequentemente tratado como acessório diante do peso quase absoluto do menor preço.

A Lei 14.133 de 2021, a nova Lei de Licitações e Contratos Administrativos, mudou o patamar. Ela inseriu o tema em duas frentes. No artigo 5º, o desenvolvimento nacional sustentável figura expressamente entre os princípios que regem toda licitação, ao lado de legalidade, eficiência e economicidade. E no artigo 11, inciso IV, ele aparece de novo como um dos objetivos do processo licitatório, ao lado de incentivar a inovação. A norma contém cerca de doze menções ao tema, espalhadas por várias etapas da contratação.

Vale explicar o que essa dupla inserção significa na prática, porque é técnica mas importante. Como princípio, a sustentabilidade passa a orientar a interpretação de toda a lei: em caso de dúvida, o administrador deve decidir no sentido que a promova. Como objetivo, ela deixa de ser opção e passa a ser finalidade que o processo deve perseguir. Some-se a isso a introdução do critério de julgamento por maior retorno econômico e a consideração do ciclo de vida do objeto na definição da proposta mais vantajosa, e se tem uma lei que, pela primeira vez, dá base sólida para o comprador público priorizar sustentabilidade sem medo de ser questionado por não escolher o menor preço.

Há um detalhe que a lei exige e que merece registro: a adequação do objeto às práticas de sustentabilidade deve ser justificada nos autos, resguardado o caráter competitivo do certame. Ou seja, o gestor não pode usar o critério ambiental como pretexto para direcionar a compra a um fornecedor específico. Sustentabilidade sim, mas sem ferir a competição. Equilibrar as duas coisas é parte da arte de escrever um bom edital.

Como a sustentabilidade entra numa compra, na prática

A sustentabilidade se materializa numa compra pública por meio de exigências concretas em três momentos: na especificação do objeto, nos critérios de habilitação e nas obrigações do contrato. Entender isso desfaz a ideia de que se trata de algo abstrato.

Na especificação do objeto, o órgão descreve o que quer comprar já com o requisito ambiental embutido. Em vez de pedir simplesmente “papel A4”, pede papel com certificação de origem florestal responsável. Em vez de “ar-condicionado”, pede aparelho com selo de eficiência energética em determinado nível. O critério vira parte da própria definição do produto.

Nos critérios de habilitação e julgamento, entram exigências sobre o fornecedor e sobre a proposta, como a comprovação de destinação correta de resíduos ou a valoração do custo de ciclo de vida na comparação entre propostas. É aqui que uma proposta um pouco mais cara pode vencer, se for comprovadamente mais econômica no longo prazo.

Nas obrigações contratuais, ficam os deveres a serem cumpridos durante a execução, como a logística reversa de embalagens, o recolhimento de resíduos ou metas de redução de consumo. O critério não morre na assinatura do contrato, ele acompanha a entrega.

Um exemplo concreto ajuda a fixar, e é o caso que estudei na graduação. A aquisição de copos plásticos descartáveis pelo Governo Federal parece uma compra trivial, de baixo valor unitário. Mas, multiplicada pela escala do Estado, vira um volume enorme de resíduo plástico. Repensar essa compra, seja migrando para material biodegradável, seja substituindo por copos duráveis com logística de higienização, seja embutindo logística reversa, transforma uma aquisição rotineira em decisão ambiental de impacto real, na lógica da economia circular. É o tipo de análise que, feita produto a produto, mostra que a compra pública sustentável não é slogan, é engenharia de edital.

Resíduos e logística reversa: para onde vai o que o Estado compra

A agenda de resíduos é onde a compra pública sustentável encontra seu efeito mais concreto, porque trata do destino físico de tudo o que o Estado adquire. Comprar bem é só metade do problema; a outra metade é o que acontece com o produto quando ele termina a vida útil.

O conceito que organiza essa etapa é a logística reversa, definida pela Política Nacional de Resíduos Sólidos como o conjunto de ações que viabilizam a coleta e a devolução dos resíduos ao setor empresarial, para reaproveitamento ou destinação final adequada. Na compra pública, isso vira cláusula: o fornecedor de cartuchos de impressão se obriga a recolher os vazios, o de equipamentos eletrônicos a dar destino ao aparelho no fim da vida, o de pneus ou lâmpadas a cumprir o retorno previsto em lei. A própria Política Nacional de Resíduos Sólidos, a Lei 12.305 de 2010, determina prioridade, nas aquisições governamentais, a produtos reciclados e recicláveis e a bens que considerem critérios de sustentabilidade.

O caso dos copos plásticos, que estudei na graduação, é o exemplo mais didático dessa lógica levada ao limite. Um copo descartável tem vida útil de segundos e destino de séculos. Enquanto o foco da compra estiver só no preço unitário, o resíduo é externalidade invisível, um custo que não aparece no edital mas recai sobre o município que terá de recolher e destinar o lixo. Trazer esse custo para dentro da decisão, seja migrando para material compostável, seja substituindo o descartável por copos laváveis, seja exigindo logística reversa do fornecedor, é aplicar à risca o princípio da hierarquia de resíduos: primeiro não gerar, depois reduzir, reutilizar, reciclar, e só então dar destinação final.

É aqui que a compra pública sustentável se encontra com a economia circular. Em vez do modelo linear de extrair, usar e descartar, a lógica circular fecha o ciclo, mantendo materiais em uso pelo maior tempo possível. O poder de compra do Estado, quando exige retorno e reaproveitamento, é um dos motores mais potentes dessa transição, porque cria demanda garantida por produtos e serviços desenhados para durar e para voltar. A cláusula de logística reversa num contrato público não é burocracia ambiental: é a compra pública assumindo responsabilidade pelo ciclo inteiro do que consome.

Os obstáculos reais: por que ainda é difícil

Apesar da base legal robusta, a implementação das compras sustentáveis enfrenta obstáculos concretos, e ignorá-los seria pintar um quadro irreal. Os entraves são mais de gestão e de cultura do que de lei.

O primeiro obstáculo é a cultura do menor preço. Décadas de prática sob a lógica de que o mais barato é sempre o mais seguro juridicamente criaram um reflexo difícil de mudar. Escolher uma proposta que não seja a de menor valor exige justificar bem, e muitos gestores preferem o caminho conhecido a se expor a questionamento de órgão de controle.

O segundo é a capacitação técnica. Escrever um critério de sustentabilidade juridicamente sólido, tecnicamente correto e que não fira a competição exige conhecimento específico, que nem sempre existe na equipe de licitação. Critério mal redigido ou é derrubado, ou vira letra morta.

O terceiro é a fiscalização da execução. De nada adianta um edital exemplar se, na entrega, ninguém verifica se o fornecedor cumpriu o que prometeu. E fiscalizar exige estrutura, que muitos órgãos não têm.

Registro isso não para desanimar, mas porque é a parte que os textos sobre o tema costumam omitir. A compra pública sustentável avançou muito na lei e avança mais devagar na prática, e reconhecer essa distância é o primeiro passo para reduzi-la. O instrumento existe e é poderoso. Falta, em boa medida, a capacidade de operá-lo bem na ponta.

Exemplos reais: o que o setor público brasileiro já faz

As compras públicas sustentáveis não são teoria distante; há mais de duas décadas de iniciativas estruturadas no setor público brasileiro. Conhecer as principais mostra que o tema tem lastro institucional, e não apenas previsão legal.

A iniciativa mais antiga e conhecida é a Agenda Ambiental na Administração Pública, a A3P, criada pelo Ministério do Meio Ambiente ainda no fim dos anos 1990. É um programa voluntário de adesão que orienta órgãos a incorporar critérios socioambientais em suas atividades, das compras à gestão de resíduos, e que serviu de base para boa parte do que veio depois. Órgãos que aderem à A3P assumem metas de consumo consciente e de contratação sustentável.

No governo federal, um instrumento prático merece destaque: o CATMAT sustentável, o catálogo de materiais do sistema de compras federal que identifica itens com atributos de sustentabilidade, ao lado do CATSER para serviços. Ele permite ao comprador localizar diretamente a versão sustentável de um produto na hora de especificar a compra, o que reduz o obstáculo da capacitação técnica que mencionei antes. É a sustentabilidade embutida na ferramenta, não deixada à iniciativa isolada do gestor.

O Poder Judiciário talvez seja hoje o setor mais organizado nessa frente. A Resolução 347 de 2020 do Conselho Nacional de Justiça instituiu uma Política de Governança das Contratações Públicas para todo o Judiciário, com diretrizes explícitas de sustentabilidade e de contratações compartilhadas, e determinou que os órgãos construam indicadores próprios de compras sustentáveis. É um exemplo de sustentabilidade tratada como governança, com meta e medição, não como boa intenção.

Há ainda o papel do Tribunal de Contas da União. Ao longo da última década, o TCU produziu uma série de acórdãos avaliando se os órgãos federais adotavam diretrizes de sustentabilidade e elaboravam seus Planos de Logística Sustentável, os PLS. Esse acompanhamento pelo controle externo é o que transforma recomendação em prática efetiva, porque cria consequência para a omissão. Todo esse material está reunido e atualizado no Guia Nacional de Contratações Sustentáveis da AGU, que é a porta de entrada para quem quer se aprofundar em casos concretos.

O quadro, somado, desmonta a ideia de que compra sustentável é experimento isolado. Há programa, catálogo, resolução e controle. O que falta, como sempre, é a aplicação uniforme na ponta, mas a estrutura institucional existe e é sólida.

O cenário internacional: onde o Brasil está no mapa

No debate global, a compra pública sustentável é uma agenda madura, e comparar o Brasil com União Europeia e OCDE ajuda a dimensionar tanto o avanço quanto o atraso. A escala do instrumento é parecida em toda parte, o que muda é o grau de exigência.

O ponto de partida é o peso econômico, semelhante ao brasileiro. As compras públicas equivalem, em média, a cerca de 12% do PIB nos países da OCDE, e a cerca de 14% do PIB na União Europeia, onde somam aproximadamente 2 trilhões de euros por ano. É o mesmo tipo de alavanca que o Estado brasileiro tem, com os mesmos cerca de 12% a 16% do PIB conforme a metodologia. A diferença não está no tamanho do poder de compra, e sim em como ele é usado.

Na União Europeia, a compra verde, ou Green Public Procurement, é política estruturada há mais de uma década, com critérios ambientais padronizados por categoria de produto e forte base regulatória. Mesmo assim, e este é o dado que mais surpreende, menos de um quarto dos contratos acima dos limites europeus são hoje considerados verdes. Diante disso, em 2024 a Comissão Europeia lançou uma revisão da diretiva de compras públicas para fortalecer as exigências de sustentabilidade, com uma proposta de reforma prevista para 2026. Ou seja, o país mais avançado do mundo no tema ainda considera sua própria adoção insuficiente.

Essa comparação corrige uma tentação comum, a de idealizar o exterior. O Brasil está atrás na uniformidade e na cultura de aplicação, sem dúvida, mas não está atrás na lei: a Lei 14.133, ao tornar a sustentabilidade princípio e objetivo, colocou o país num patamar normativo comparável ao das melhores referências. O desafio brasileiro é o mesmo da União Europeia, apenas em estágio anterior: transformar a previsão legal em prática predominante.

Há um alerta técnico que a experiência internacional oferece de graça, e que vale registrar pela honestidade que o tema exige. Estudos europeus recentes indicam que a introdução de critérios verdes pode, se mal calibrada, reduzir o número de concorrentes numa licitação, encarecendo o resultado. É a confirmação empírica do equilíbrio que a própria lei brasileira exige: sustentabilidade sim, mas sem ferir a competição. O critério ambiental bem desenhado amplia o mercado para produtos melhores; o critério mal desenhado apenas afasta fornecedores. A lição vale nos dois hemisférios.

Conclusão

As compras públicas sustentáveis transformam o maior poder de compra do país em um instrumento de proteção ambiental. Não por generosidade, mas por inteligência: considerar o custo de ciclo de vida, a origem dos insumos e o impacto do descarte é uma forma mais completa e, no longo prazo, mais econômica de gastar o dinheiro público.

A Lei 14.133 deu a esse instrumento a base que faltava, elevando o desenvolvimento nacional sustentável a princípio e a objetivo da licitação. O arcabouço está posto. O desafio, como quase sempre na administração pública brasileira, migrou da norma para a execução: capacitar equipes, vencer a cultura do menor preço e fiscalizar o que foi contratado.

Para quem estuda administração, direito ou gestão pública, e para quem pretende trabalhar com licitações, esse é um dos temas mais promissores da área. Une uma agenda global, a sustentabilidade, a um instrumento concreto e cotidiano, a compra pública, num campo onde ainda há muito a construir, com reflexos na carreira em direito ambiental e nas profissões em sustentabilidade. Entender como o Estado compra é entender uma das alavancas mais silenciosas e poderosas de política ambiental que existem.

Perguntas frequentes

Referências

BRASIL. Lei nº 14.133, de 1º de abril de 2021. Lei de Licitações e Contratos Administrativos. Brasília, 2021. Disponível em: https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2019-2022/2021/lei/l14133.htm

BRASIL. Lei nº 8.666, de 21 de junho de 1993. Regulamenta o art. 37, inciso XXI, da Constituição Federal, institui normas para licitações e contratos da Administração Pública. Brasília, 1993.

BRASIL. Ministério da Gestão e da Inovação em Serviços Públicos. Portal Nacional de Contratações Públicas (PNCP). Brasília: MGI. Disponível em: https://www.gov.br/pncp

BRASIL. Ministério da Gestão e da Inovação em Serviços Públicos. Estratégia Nacional de Contratações Públicas. Brasília: MGI, 2025.

BRASIL. Lei nº 12.305, de 2 de agosto de 2010. Institui a Política Nacional de Resíduos Sólidos. Brasília, 2010. Disponível em: https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2007-2010/2010/lei/l12305.htm

CONSELHO NACIONAL DE JUSTIÇA. Resolução nº 347, de 13 de outubro de 2020. Dispõe sobre a Política de Governança das Contratações Públicas no Poder Judiciário. Brasília: CNJ, 2020.

ADVOCACIA-GERAL DA UNIÃO. Guia Nacional de Contratações Sustentáveis. Brasília: AGU, edição atualizada. Disponível em: https://www.gov.br/agu

INTERNATIONAL INSTITUTE FOR SUSTAINABLE DEVELOPMENT. Strengthening Green Public Procurement in European Union Policy Reforms. Winnipeg: IISD. Disponível em: https://www.iisd.org/projects/strengthening-green-public-procurement-european-union-policy-reforms

Nota sobre a autoria: análise elaborada a partir de formação em Direito Público e da experiência do autor com licitações e contratos no setor público.